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國家應急平台體系建設現(xiàn)狀與發展趨勢
發布時(shí)間：2009-09-10
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【背景】
突發公共事(shì)件給社會(huì)經濟和(hé)人民生命安全造成極大(dà)威脅，尤其是2008年初的雨雪冰凍災害和(hé)“5·12”汶川大(dà)地震，對(duì)提高(gāo)應急能(néng)力提出了(le)非常迫切的需求。應急平台建設是應急管理(lǐ)的一項基礎性工(gōng)作(zuò)，它是以公共安全科技爲核心，以信息技術爲支撐，以應急管理(lǐ)流程爲主線，軟硬件相結合的突發公共事(shì)件應急保障技術系統，是實施應急預案的工(gōng)具，它具備風(fēng)險分析、信息報(bào)告、監測監控、預測預警、綜合研判、輔助決策、綜合協調與總結評估等功能(néng)。
黨的十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關于構建社會(huì)主義和(hé)諧社會(huì)若幹重大(dà)問題的決定》明(míng)确提出，“要按照預防與應急并重、常态與非常态結合的原則，建立統一高(gāo)效的應急信息平台”；《國務院關于全面加強應急管理(lǐ)工(gōng)作(zuò)的意見》（國發〔2006〕24号）明(míng)确提出，要“加快(kuài)國務院應急平台建設，完善有關專業應急平台功能(néng)，推進地方人民政府綜合應急平台建設，形成連接各地區(qū)和(hé)各專業應急指揮機構、統一高(gāo)效的應急平台體系”。《國民經濟和(hé)社會(huì)發展第十一個五年規劃綱要》、《國家中長期科學和(hé)技術發展規劃綱要（2006-2020）》和(hé)《國家突發公共事(shì)件總體應急預案》以及《“十一五”期間國家突發公共事(shì)件應急體系建設規劃》（國辦發〔2006〕106号）也(yě)都對(duì)應急平台體系建設作(zuò)出了(le)相應部署。
建立以國務院應急平台爲核心的國家應急平台體系，是形成以國務院應急機構爲運轉中樞的一體化應急能(néng)力的重要途徑和(hé)技術手段，是對(duì)《應急體系建設規劃》的具體實施。
【應急平台建設情況】
應急平台的研究最早于2004年在清華大(dà)學等單位開(kāi)展；2005年第二屆中國電子政務論壇對(duì)應急平台的建設進行了(le)交流，2006年全國應急管理(lǐ)大(dà)會(huì)上(shàng)，清華大(dà)學介紹了(le)國家應急平台體系建設的總體方案；2006年底，在國務院應急管理(lǐ)辦公室的組織下(xià)，啓動了(le)“國家應急平台體系建設項目”和(hé)科技部“十一五”科技支撐計(jì)劃“國家應急平台體系關鍵技術研發與應用(yòng)示範”（2006-2008）。前者主要進行建設項目的實施；後者提供設計(jì)方案、标準規範、軟件系統和(hé)數據庫等關鍵技術支撐，以及10個部門(mén)應急平台和(hé)10個省級應急平台技術研發與示範。
目前，各級政府有關部門(mén)在信息化建設過程中，已經逐步建立起服務于各自(zì)部門(mén)的應急指揮或應急信息系統，在防禦重大(dà)災害和(hé)事(shì)故方面發揮了(le)重要作(zuò)用(yòng)，爲全面實施國家應急平台體系建設創造了(le)一定條件。在實際工(gōng)作(zuò)中，應急平台建設發展仍不平衡，應用(yòng)功能(néng)不夠完善，信息資源和(hé)平台系統尚未有效整合。
2007年6月，國務院下(xià)發了(le)《國家應急平台體系建設指導意見》，對(duì)國家應急平台體系建設總體框架内容和(hé)建設任務分工(gōng)等提出要求，明(míng)确了(le)建設的實施思路，按照“統籌規劃、分級實施；因地制宜、整合資源；注重内容、講求實效；立足當前、着眼長遠”的原則進行建設。
（一）國家應急平台體系
國家應急平台體系建設包括國務院應急平台，31個省（自(zì)治區(qū)、直轄市）、新疆生産建設兵團、5個計(jì)劃單列市應急平台，20個有應急職能(néng)的部門(mén)應急平台和(hé)100個部門(mén)值班系統。
1．總體方案設計(jì)工(gōng)作(zuò)已經完成。國家應急平台體系總體方案已經設計(jì)完成，爲建設實施奠定了(le)基礎，并在在清華大(dà)學建成了(le)國家應急平台體系原型系統。2007年8月，《國家應急平台體系技術要求》印發試行，對(duì)各級（國務院、部門(mén)和(hé)省級）應急平台設計(jì)的技術規範和(hé)要求作(zuò)出了(le)規定。
2．國家應急平台體系建設項目（一期工(gōng)程）可行性研究報(bào)告于2008年初通過發展改革委評審。一期工(gōng)程主要建設國務院應急平台以及與各有關部門(mén)、省級應急平台的互聯互通部分，初步設計(jì)工(gōng)作(zuò)正在進行。
3．數據标準制定工(gōng)作(zuò)有序開(kāi)展。《應急資源分類與編碼規範》和(hé)國家應急平台體系省級和(hé)部門(mén)應急平台數據庫表結構規範已經編寫完成并開(kāi)始試行；《國家應急平台體系數據交換與共享系統規範》已經印發示範部門(mén)和(hé)地方征求意見；《應急信息資源目錄規範》、《應急平台标識規範》、《應急平台門(mén)戶技術規範》等标準規範在修改完善後也(yě)将逐步印發征求意見。
4．國家應急平台體系應急通信系統方案，中、小(xiǎo)型移動應急平台設計(jì)方案，安全保障系統設計(jì)方案基本完成，并已開(kāi)始試驗測試和(hé)實施。
（二）國務院應急平台
1．國務院應急平台總體方案已經完成。包括應急指揮場所總體布局、基礎支撐系統總體設計(jì)、綜合應用(yòng)系統和(hé)數據庫總體設計(jì)等内容。
2．完成了(le)國務院應急平台硬件系統集成方案設計(jì)。包括計(jì)算(suàn)機網絡、圖像接入系統、視(shì)頻會(huì)議(yì)系統、大(dà)屏幕顯示系統、桌面會(huì)議(yì)系統、集中控制系統、音(yīn)頻系統等方案設計(jì)，以及應急指揮場所綜合布線方案設計(jì)。
3．綜合應用(yòng)系統等軟件基本研發完成。目前已經初步完成國務院應急平台綜合應用(yòng)系統，實現(xiàn)綜合業務管理(lǐ)、風(fēng)險隐患監測防控、綜合預測預警、智能(néng)輔助方案、指揮調度、應急保障、應急評估和(hé)模拟演練等主要功能(néng)，并已開(kāi)始試用(yòng)和(hé)上(shàng)線準備。綜合應用(yòng)系統軟件将在進一步完善後，連同信息接報(bào)系統、智能(néng)檢索系統等研發的其他(tā)通用(yòng)軟件等一同下(xià)發給各地區(qū)和(hé)有關部門(mén)選擇使用(yòng)。
4．數據庫設計(jì)已經完成。完成數據庫系統需求分析報(bào)告、概要設計(jì)和(hé)詳細設計(jì)報(bào)告，并初步開(kāi)展了(le)數據庫内容建設，各有關部門(mén)和(hé)地方上(shàng)報(bào)國務院的應急數據整理(lǐ)工(gōng)作(zuò)正在開(kāi)展，整合了(le)北京市、公安部、水(shuǐ)利部、地震局和(hé)氣象局等地區(qū)和(hé)有關部門(mén)的數據内容。
5．互聯互通等試驗已經完成。開(kāi)展了(le)政務外(wài)網接入、衛星通信過渡方案、音(yīn)視(shì)頻互聯互通、信息交換與共享等一系列試驗，實現(xiàn)了(le)國務院應急平台與示範部門(mén)和(hé)各省級應急平台視(shì)頻會(huì)議(yì)和(hé)圖像接入的互聯互通。
（三）部門(mén)應急平台
在科技部項目的推動下(xià)，各示範部門(mén)都基本完成了(le)應急平台的方案設計(jì)、框架設計(jì)和(hé)有關标準制定，進行了(le)有關數據資源的整合，基本完成有關數據庫或數據交換與共享系統建設。國土資源部、地震局和(hé)氣象局已經完成有關綜合應用(yòng)系統的建設，安監總局、林(lín)業局和(hé)總參作(zuò)戰部等綜合應用(yòng)系統正在建設。
在自(zì)然災害方面，以水(shuǐ)利部應急平台爲例，通過國家防汛抗旱指揮系統建設，形成了(le)雨水(shuǐ)情的實時(shí)報(bào)送網絡，建設了(le)水(shuǐ)文(wén)氣象綜合業務管理(lǐ)系統、WEB水(shuǐ)情查詢系統、水(shuǐ)情會(huì)商系統、中國洪水(shuǐ)預報(bào)系統、對(duì)外(wài)信息發布系統等，以及水(shuǐ)利通信網、水(shuǐ)利信息網、視(shì)頻會(huì)議(yì)系統等。
事(shì)故災難方面，安監總局在“十五”期間，先後實施了(le)綜合政務信息系統、視(shì)頻會(huì)議(yì)系統和(hé)安全生産基礎調度與統計(jì)系統建設，目前正在實施“國家安全生産信息系統（一期工(gōng)程）”工(gōng)作(zuò)，完成的主要項目有安全生産信息系統網絡平台、安全生産監管與煤礦監察應用(yòng)系統、安全生産基礎資源數據庫、安全保障與運行維護系統等。“十一五”規劃提出建立全國安全生産應急救援體系，目前國家安全生産應急平台體系總體方案的設計(jì)已基本完成。
公共衛生方面，衛生部從(cóng)SARS後開(kāi)始，建立了(le)疾病和(hé)突發公共衛生事(shì)件網絡直報(bào)系統，全國縣及縣以上(shàng)醫(yī)療機構實現(xiàn)了(le)疫情和(hé)突發公共衛生事(shì)件的網絡直報(bào)，正組織全國衛生監督信息系統、指揮決策信息系統、醫(yī)療救治信息系統建設工(gōng)作(zuò)的規劃設計(jì)和(hé)建設工(gōng)作(zuò)。
社會(huì)安全方面，公安部依托指揮中心建立部門(mén)應急平台，建設部指揮中心到(dào)省廳地市的寬帶專網，實現(xiàn)了(le)視(shì)頻會(huì)議(yì)、有線指揮調度、圖像監控、無線通信和(hé)衛星通信系統等，建立了(le)包括人口信息庫在内的八大(dà)基礎信息數據庫和(hé)包括出入境管理(lǐ)等應用(yòng)系統。
（四）省級應急平台
随着國家通信事(shì)業和(hé)電子政務的發展，各地區(qū)都基本具備了(le)覆蓋市縣的通信和(hé)計(jì)算(suàn)機網絡，這(zhè)些(xiē)基礎資源是進行應急平台建設的重要條件。各省級人民政府正抓緊根據國家規劃進行應急平台的立項和(hé)建設工(gōng)作(zuò)，但(dàn)總體仍處于起步狀态。北京市應急平台開(kāi)展較早，正在進行完善，其他(tā)省級應急平台大(dà)多尚未完成建設。如上(shàng)海、黑龍江等正在進行規劃，青海、山西等正在進行立項，廣東、天津等正在進行項目建設。
在科技部“十一五”科技支撐計(jì)劃支持下(xià)，各示範地區(qū)都完成了(le)應急平台方案、框架設計(jì)和(hé)有關标準制定，内蒙古、吉林(lín)、江蘇和(hé)重慶等還進行了(le)有關數據資源的整合，吉林(lín)建成“靜中通”移動平台，河(hé)南正在建設應急指揮場所和(hé)移動應急平台。各示範地區(qū)均開(kāi)展了(le)有關數據庫、數據庫内容或數據交換與共享系統的建設，北京正在建設綜合應用(yòng)系統。
在地市級應急相關系統方面，很(hěn)多大(dà)城(chéng)市的應急聯動系統都已開(kāi)始建設，但(dàn)多數爲“三警合一”系統，距真正意義上(shàng)的應急平台還有差距。
（五）應急平台體系技術原型系統
在科技部科技支撐計(jì)劃和(hé)教育部科技創新平台項目的支持下(xià)，清華大(dà)學通過原始創新和(hé)集成創新，已研制出了(le)應急平台體系技術原型系統，包括基礎支撐系統、綜合應用(yòng)系統和(hé)移動應急平台，在一定程度上(shàng)兼備“借鑒過去、把握當前、預測未來(lái)”的技術功能(néng)，能(néng)實現(xiàn)應急管理(lǐ)“平戰結合”及其順暢轉換的全流程、全系統、全體系互聯互通。該系統可用(yòng)于檢驗應急平台及其體系的總體或詳細設計(jì)方案的可行性、可靠性和(hé)先進性；爲硬件設備、軟件系統、平台體系和(hé)應急管理(lǐ)相關技術的篩選、研發、測試、培訓、演練提供支持；爲政府、部門(mén)、企業和(hé)基層應急平台，及其相關節點的建設提供借鑒和(hé)參考。
【發展趨勢】
近年來(lái)，世界發達國家大(dà)力加強跨領域、跨部門(mén)的突發公共事(shì)件應急技術的研發和(hé)一體化應急平台的架構，普遍重視(shì)應急平台的風(fēng)險分析、信息報(bào)告、監測監控、預測預警、綜合研判、輔助決策、綜合協調與總結評估等關鍵環節所需的關鍵技術。
“9·11”以後，美(měi)國大(dà)力加強應急資源整合、應急技術研發和(hé)集成應用(yòng)，使應急平台具備資源共享、綜合智能(néng)分析、統一規範的協調管理(lǐ)以及信息暢通的技術能(néng)力，爲綜合預測預警、形勢通告、協調指揮等提供強大(dà)支撐。在英國，建立集成應急管理(lǐ)平台（IEM），增強應急機構間的協調與協作(zuò)能(néng)力，通過有效的識别和(hé)管理(lǐ)各種突發事(shì)件的風(fēng)險，使其擁有并維持世界一流的應對(duì)突發事(shì)件的能(néng)力。在德國，先後建立危機預防信息系統（deNIS和(hé)deNISII），爲聯邦和(hé)地方政府決策者的信息溝通、事(shì)件響應提供信息網絡支持，更好(hǎo)地爲突發事(shì)件的援救提供服務。在日本，災害信息系統包括早期評價系統和(hé)應急對(duì)策支持系統，爲政府快(kuài)速、準确制定決策提供依據，爲相關機構提供共享信息平台，其信息獲取和(hé)傳輸覆蓋了(le)從(cóng)首相官邸、到(dào)内閣府、到(dào)都道(dào)府縣的行政機關和(hé)消防本部、到(dào)基層的村莊。
（一）開(kāi)展體系性的建設與整合工(gōng)作(zuò)
美(měi)國在下(xià)一代應急平台的研發過程中，更重視(shì)和(hé)加強應急系統的體系性工(gōng)作(zuò)，進行大(dà)系統集成，要求整合現(xiàn)場、現(xiàn)場指揮中心、後方指揮中心的資源和(hé)信息。由于現(xiàn)有應急相關系統在建立時(shí)目标和(hé)需求有差别，要整合成爲有機整體，需要信息系統框架、基礎平台、接口協議(yì)、信息交換、數據結構和(hé)功能(néng)實現(xiàn)等方面的統一标準。從(cóng)縱向上(shàng)，不同層次的應急平台的功能(néng)和(hé)技術體系要有一緻性，與統一指揮、分級響應、屬地爲主的應急體制相一緻；橫向上(shàng)，應急平台應能(néng)改變同級部門(mén)間條塊分割、獨立作(zuò)戰的局面，充分體現(xiàn)一體化應急的功用(yòng)。
（二）加大(dà)監測監控與預警技術的應用(yòng)
發達國家重視(shì)運用(yòng)先進的網絡技術、遙感技術、傳感和(hé)信号處理(lǐ)技術，建立和(hé)完善網絡化的國家級應急預警系統。“9·11”事(shì)件後，美(měi)國建設了(le)互聯網絡安全防範系統，以及食品安全、外(wài)來(lái)生物入侵、反生物恐怖及動植物防疫等具有相對(duì)獨立又互相聯系的預警和(hé)快(kuài)速反應體系；國外(wài)普遍重視(shì)對(duì)重大(dà)危險源在線檢測識别與監控技術的應用(yòng)；日本先進的地震監控監測與預警系統在震後數秒内即可向公衆發布災害現(xiàn)場信息，有效輔助救災與指揮決策。發達國家還積極發展各種衛星、雷達等遙感探測手段，以多種手段獲取高(gāo)精度和(hé)高(gāo)時(shí)空(kōng)分辨率的氣象信息。
（三）加強應急平台涉及的公共安全基礎數據的綜合彙集與分級分類管理(lǐ)
公共安全應急數據涉及面廣，具有跨部門(mén)、跨領域的特點，數據彙集複雜(zá)、困難。美(měi)國信息綜合中心（NIMS Integration Center）制定了(le)公共安全數據資源的搜集、分類管理(lǐ)和(hé)狀态跟蹤方法，并通過國土安全運行中心來(lái)實施數據和(hé)情報(bào)的彙集。相比之下(xià)，我國還沒有建立有效的信息資源共享機制，各種應急信息存在割裂，缺乏整合，全國應急管理(lǐ)的綜合信息數據庫和(hé)應用(yòng)系統仍沒有形成體系，突發公共事(shì)件發生時(shí)，難以迅速彙集、彙總和(hé)分析各類有關信息，不利于爲科學應急提供參考和(hé)依據。爲此，亟需在應急管理(lǐ)領域建立大(dà)型綜合性、公用(yòng)性數據庫，研究應急數據統一彙集、有機融合和(hé)分級分類管理(lǐ)的技術方案。
（四）重視(shì)災害事(shì)故的時(shí)空(kōng)風(fēng)險預測、危險性分析與決策支持
應急平台的關鍵性作(zuò)用(yòng)是對(duì)突發公共事(shì)件的發展、危害以及應急效果進行動态、科學、合理(lǐ)的預測評估，爲應急決策提供依據。2005年卡特裏娜飓風(fēng)後，即使在災害仿真與預測模拟方面具有強大(dà)優勢的美(měi)國仍然認爲其預測預警工(gōng)作(zuò)不足。突發公共事(shì)件随空(kōng)間和(hé)時(shí)間變化規律的預測分析以及協調多方人員、物資和(hé)信息實現(xiàn)動态優化決策，是亟需解決的重要問題，核心解決途徑是開(kāi)展綜合風(fēng)險分析、預測預警、輔助決策和(hé)模拟仿真等應急技術的綜合性攻關與應用(yòng)，并與空(kōng)間地理(lǐ)信息相融合進行動态分析、快(kuài)速評價和(hé)直觀顯示。
（五）建設研究基地實現(xiàn)應急平台的不斷完善和(hé)應急科技的持續創新
我國在公共安全與應急技術領域雖然已取得了(le)初步成果，但(dàn)尚未形成整體的公共安全應急核心技術自(zì)主開(kāi)發能(néng)力。相比發達國家建立的地震、火災、氣象災害、洪水(shuǐ)等大(dà)型研究基地和(hé)培訓基地，我國迄今還沒有公共安全與應急技術領域的國家級綜合性研究機構，領域内整體科技水(shuǐ)平處于較低(dī)層次，無法适應國家公共安全保障與應急科技的重大(dà)需求。建設國家級應急科技與工(gōng)程研究機構，完善其研發與測試的條件和(hé)設施，将爲國家應急平台體系建設與運行、應急關鍵技術和(hé)裝備研發以及系統驗證、應急技術培訓與演練等提供科技支撐。
